A4. Maatschappelijke kosten-baten analyse (MKBA)

Inleiding

Een Maatschappelijke kosten-baten Analyse (MKBA) is een belangrijk instrument in de beleidsvoorbereidende fase. Een MKBA helpt bij het maken van beleidskeuzes om beleidsvoorstellen te beoordelen, maar kan ook achteraf ingezet worden om terug te blikken op uitgevoerd beleid.

Vragen die met een MKBA beantwoord kunnen worden zijn:

  • Wat zijn de maatschappelijke kosten en baten van elk van de beleidsopties?
  • Wie ondervindt wanneer de kosten en baten?
  • Hoe scoren de verschillende beleidsopties ten opzichten van elkaar in termen van maatschappelijke kosten en baten?

Wat is een maatschappelijke kosten-baten analyse?

Een MKBA laat zien welke welvaartseffecten een beleidsoptie heeft. Dat wil zeggen de directe en indirecte effecten voor de hele (Nederlandse) maatschappij. De kosten en baten worden zoveel mogelijk in euro’s uitgedrukt. Dit geldt ook voor zaken die niet echt een prijskaartje hebben, zoals geluidsoverlast, een mooi uitzicht of je veilig voelen. Door zoveel mogelijk effecten in geld uit te drukken worden de effecten onderling vergelijkbaar. Daarmee kan op overzichtelijke wijze inzicht worden gegeven in de maatschappelijke kosten en baten van verschillende beleidsopties zodat een afgewogen beslissing kan worden genomen over de vraag welke beleidsoptie een positieve bijdrage aan de welvaart levert en welke beleidsoptie de voorkeur geniet.

Toepassingsgebied

MKBA’s worden vaak gebruikt bij de beoordeling van infrastructurele projecten. MKBA’s zijn echter breed toepasbaar binnen ieder denkbaar beleidsterrein. Voorbeelden zijn onderwijs, zorg, arbeidsmarktbeleid, woonbeleid, milieu- en natuurbeleid, energiebeleid en digitale overheidsprojecten.

De MKBA gebruik je in de fase van de beleidsvoorbereiding om de beleidsopties te beoordelen. De MKBA kun je ook gebruiken in een eerdere fase van de beleidsvorming: om beleidsopties aan te scherpen of nieuwe beleidsopties te ontwerpen. Behalve vooraf, kan de MKBA ook achteraf worden gebruikt om terug te blikken op uitgevoerd beleid.

Uitvoering

Het uitvoeren van een MKBA is niet eenvoudig. Daarom is door het Centraal Planbureau (CPB) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) een Algemene MKBA-leidraad opgesteld. Deze leidraad zet alle stappen op een rij die je moet doorlopen voor een goede MKBA. In de leidraad staat welke eisen aan de verschillende onderdelen van een MKBA worden gesteld. De leidraad geeft voorschriften en richtlijnen waaraan iedere MKBA minimaal moet voldoen. Het gebruiken van de Algemene MKBA-leidraad is verplicht voor alle MKBA's waar de Rijksoverheid (mede)opdrachtgever van is. Maar de leidraad is in brede zin bruikbaar, dus ook voor MKBA’s die voor medeoverheden worden uitgevoerd.

Daarnaast zijn er sectorspecifieke werkwijzers. Deze zijn afgeleid van de Algemene MKBA-leidraad. Ze zijn bedoeld voor toepassingen op specifieke, vaak departementale, toepassingsdomeinen. De werkwijzers sluiten aan op de Algemene Leidraad, zijn getoetst door het CPB en PBL en zijn onderling op inhoudelijke consistentie gecontroleerd. Beleidsmaatregelen kunnen effecten hebben op meerdere terreinen, waarvoor verschillende werkwijzers bestaan. Uitvoerders van MKBA’s wordt geadviseerd bij aanvang van een MKBA te bekijken welke effecten relevant zijn voor de scope van de desbetreffende MKBA’s, en bij hun aanpak toe te lichten welke werkwijzer centraal wordt gesteld, en welke werkwijzers gehanteerd worden voor deeleffecten. Tot slot bieden de werkwijzers ook ondersteuning bij het vinden en gebruiken van de meest voorkomende waarderingskengetallen. De volgende sectorspecifieke werkwijzers zijn beschikbaar:

Over de relatie tussen de MKBA en brede welvaart is een aanvulling op de leidraad MKBA opgesteld. De publicatie beschrijft hoe brede welvaart beter meegenomen kan worden in de MKBA:

Er is veel onderzoek naar de MKBA gedaan en er zijn vele documenten verschenen die relevant zijn voor de toepassing van de MKBA, al dan niet in opdracht van de Rijksoverheid. Het voert te ver om al deze documenten hier te benoemen. De volgende documenten hebben een brede zeggingskracht voor alle toepassingsdomeinen:

  • De publicatie “Een kennismaking met de maatschappelijke kosten-batenanalyse“ biedt houvast voor betrokkenen die weinig of geen ervaring met MKBA’s hebben.
  • Voor het uitvoeren van een MKBA is vaak additionele informatie nodig, bijvoorbeeld empirische informatie over de effecten. Om onzekerheden in beeld te brengen wordt (vooral voor langetermijneffecten) gebruikgemaakt van scenario’s. Voor de leefomgeving zijn dit de Welvaart en Leefomgeving scenario’s. Om kosten en baten in de tijd te verdisconteren, wordt gebruikgemaakt van een discontovoet.
  • Binnen de ruimtelijke ordening moeten ingewikkelde keuzes gemaakt worden. Dit rapport gaat over hoe de MKBA kan helpen bij het maken van die keuzes waarbij een kader is ontwikkeld waarmee snelle afwegingen voor woningbouw en transportinfrastructuur (verstedelijking) kunnen worden gemaakt.

Beperkingen

In een MKBA worden de kosten en baten worden mogelijk in euro’s uitgedrukt . Voor dit zogeheten ‘monetariseren’ moeten waarderingsgetallen uit de economische literatuur beschikbaar zijn. Deze zijn niet altijd voor alle relevante kosten en baten voorhanden. Deze effecten worden in de MKBA dan Pro Memori weer gegeven, dat wil zeggen als PM-posten opgenomen. Er bestaat dan echter het gevaar dat deze kosten en baten niet voldoende worden meegewogen in de afweging.

Kosten en doorlooptijd

De kosten en doorlooptijd van MKBA’s zijn sterk afhankelijk van de mate waarin informatie – zoals de waarderingsgetallen – eenvoudig voorhanden is, de complexiteit van het beleidsterrein, de complexiteit van het beleidsvoorstel en de gewenste mate van nauwkeurigheid.

Om een MKBA zo nuttig mogelijk te laten zijn, moet je op het volgende letten:

  • Kies een vorm van de MKBA die past bij de beschikbare kennis en de informatie die je nodig hebt. Dit hangt af van de fase van de besluitvorming en van de beschikbaarheid van kennis over de belangrijkste effecten van een maatregel. Soms is een gedetailleerde volledig uitgewerkte MKBA mogelijk en nodig, maar soms kan dat niet.
  • Ook wanneer er geen MKBA wordt uitgevoerd, is de leidraad nuttig als denkkader. Wanneer er nauwelijks informatie bekend is over de aard en omvang van effecten van beleid, helpt het gedachtengoed van de MKBA om beslisinformatie te structureren. 

Hoe verhoudt de MKBA zich tot het Beleidskompas?

Zodra een beleidsdirectie aan de slag gaat met een maatschappelijke opgave, herziening van bestaand beleid of een nieuw beleidsdossier start deze met het Beleidskompas. Het Beleidskompas bevat alles wat belangrijk is voor een goede beleidsvoorbereiding.

De MKBA maakt onderdeel uit van het Beleidskompas. De MKBA is een evaluatie-instrument dat bij de beleidsvoorbereiding kan worden ingezet.

In een MKBA ligt de nadruk op het criterium doelmatigheid: hoe verhouden de baten zich tot de kosten. Criteria als rechtmatigheid komen in de MKBA niet standaard aan bod. Wel kan een MKBA hiermee worden uitgebreid.

Qua baten gaat het bij een MKBA om de bijdrage aan de (brede) welvaart. Een MKBA geeft een overzicht van alle welvaartseffecten van een investering of een andere beleidsmaatregel vanuit het perspectief van de maatschappij als geheel, en op de lange termijn. Welvaartseffecten zijn niet alleen de financiële kosten en baten, maar ook andere maatschappelijke effecten, zoals reistijdwinst, milieuvervuiling, gezondheidsschade en kwaliteit van de leefomgeving. De kosten en baten worden zoveel mogelijk in euro's uitgedrukt. Een MKBA laat bij voorkeur ook de verdeling van kosten en baten over verschillende stakeholders zien.  

Als effecten niet of maar beperkt in euro’s kunnen worden vertaald, kan een kwalitatieve MKBA worden opgesteld. De MKBA-overzichtstabel laat dan zien wat de belangrijkste effecten zijn. Ook kan de omvang van de effecten worden getoond met plussen, minnen, nullen en vraagtekens.